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  • Carlos Mario Rodríguez

La Ciudad Como Política Pública,“Entre el Plan y el Proyecto”

Contexto

Las Ciudades Latinoamericanas, se caracterizan por poseer territorios que han sido consecuencia de la ausencia de aplicación de políticas públicas en términos territoriales y con estas la falta de uso de los instrumentos propios de la planificación y el ordenamiento de su suelo urbano y rural. Estas condiciones, sumada a la falta de gobernabilidad y control del crecimiento y ocupación del suelo, a la especulación inmobiliaria y a la desaparición de los ciudadanos como centro de la construcción social, ha generado ciudades con características de dispersión, segregación, fragmentación e inequidad, pero sobre todo, ha generado territorios no competitivos ni sostenibles, social y ambientalmente.

Estas características propias de las ciudades en desarrollo, exigen a los gobiernos locales implementar estrategias y emprender acciones para fortalecer el valor de la institucionalidad, instrumentando procesos de planificación y gestión del suelo de manera acertada, integral y precisa para cada condición territorial, desde lo tangible e intangible; definiendo a partir de estas acciones, estrategias que permitan implementar procesos de monitoreo, control y evaluación, para verificar el cumplimento de los lineamientos, orientados a valorar el impacto social y urbano que se pretende generar desde las hipótesis planteadas para el fortalecimiento de la institucionalidad.

La ausencia de formulación y aplicación de políticas públicas, entendidas como escenario del acuerdo mutuo entre el Estado y los ciudadanos que pretenden construir un territorio de libertades basado en la equidad, la sostenibilidad y la competitividad; ha generado deficiencias institucionales y vacíos de procedimientos desde el actuar de lo Carlos Mario Rodríguez la ciudad como política pública público y lo privado, que da lugar a la interpretación de los ciudadanos y a la desinstitucionalización como fuente de corrupción.

Estos vacios en la existencia de políticas públicas, han sido reemplazados de alguna forma, por la disposición de leyes, decretos y acuerdos de orden territorial diferente, que no han hecho más que generar escenarios de contradicción y caos en el proceso de urbanización y ocupación de las Ciudades, dando paso a escenarios que conducen al desequilibrio urbano, a partir de la interpretación amañada de sus usuarios tanto públicos como privados de acuerdo a sus intereses.

Varios países han comenzado a realizar esfuerzos importantes en la definición de estas políticas públicas territoriales, un inicio de un proceso muy importante en términos de la formulación e implementación de políticas públicas territoriales para el re-ordenamiento y el desarrollo urbano. Estos procesos aunque en principio aclaran las competencias para los entes territoriales, han sido en muchos de los casos resueltas a la luz de la forma como demanda de obligatoriedad y no como estrategia de contenido, generando sin embargo en otras experiencias procesos de valor agregado, que han permitido avanzar en la aplicación de instrumentos eficaces de planeación urbana, ordenamiento y control del suelo.

Sin embargo es necesario que cada País y especialmente cada Ciudad en la que se haya avanzado en estos procesos, realicen, una evaluación crítica de los procesos de formulación de los planes de ordenamiento o desarrollo urbano en cada uno de los ámbitos territoriales y de las iniciativas que se pueden haber desprendido de estos en nuestras ciudades en las últimas dos décadas.

La formulación de los instrumentos de ordenamiento y desarrollo territorial en un gran porcentaje, son producto de un ejercicio técnico – académico y muchas veces restrictivo y homogéneo, que contiene a partir de elaboraciones metodológicas incuestionables, resultados predecibles que apuestan por modelos de ciudades genéricas, que pretenden alcanzar la perfección bajo el lema de la búsqueda de la Ciudad ideal; un modelo imposible desde cualquier punto de vista, especialmente por su distanciamiento en la comprensión de las realidades sociales, económicas y físico-espaciales del territorio, y por ende, el desconocimiento de los ciudadanos y su ejercicio de ciudadanía; a pesar incluso, de los extensos procesos de consulta, en los cuales la presentación del modelo y las líneas generales, ocultan el escenario normativo rígido que coarta la flexibilidad de cualquier ejercicio planificador.

Esta condición exige pensar la ciudad desde lo interdisciplinario que demanda su complejidad para promover su ordenamiento territorial partiendo de lo fundamental: Hay que comprender y reconocer la ciudad como el escenario social que permite la relación de los humanos, y que genera la construcción de colectivos que dinamizan, cualifican, actúan, transforman y potencian una verdadera ciudad.


La Ciudad construida desde una política pública, un modelo de ciudad producto del acuerdo ciudadano; diversa y compleja.

En este sentido es necesario plantear que, para generar, re-ordenar y recuperar la Ciudad, se debe partir de reconocerla, vivirla y entenderla en sus dinámicas sociales, culturales y económicas, reconocer sus atributos y también sus contradicciones y defectos, para comprenderla como el producto de la condición humana y social de sus ciudadanos, y por lo tanto, como un escenario de vida diversa, compleja, pero también, emocionante y vital.

El territorio y en el marco de este la Ciudad, se planea y ordena con base a la definición de políticas públicas orientadas a la construcción de un territorio deseado, libre, diverso, pero nunca en busca de la perfección; esta no se planea ni se construye sólo desde el territorio tangible y concreto (El edificado), se hace necesariamente desde los intangibles que se desprenden de la vida de los ciudadanos y los dispone como objeto de la transformación urbana o rural, siendo este, realmente el sentido de la política pública a construir.

Se hace entonces indispensable instrumentar políticas soportadas en la relación insoluble entre el territorio y el ciudadano como hecho colectivo y social, con procesos que van más allá de la creación de ordenanzas normativas, que en la mayoría de los casos son producto de disquisiciones académicas, idealistas y restrictivas, que buscan replicar modelos y metodologías distantes de las lecturas específicas del contexto y que plantean llevar a la Ciudad a condiciones ejemplarizantes, dejando como consecuencia, ciudades fragmentadas, sin identidad y carácter propio y consolidando la producción de Ciudades Genéricas y Homogéneas.

En este escenario, los instrumentos de gestión que permiten ordenar y urbanizar el territorio, deberían propiciar la capacidad planificadora por encima de la intencionalidad normativa, permitiendo así, el ordenamiento del suelo urbano y rural para convertirse en políticas públicas territoriales que contribuyen al fortalecimiento institucional, siendo esta condición, la responsable de actuar de manera concreta y coherente en el territorio, desde un acuerdo colectivo de orden social, que da lugar a actuaciones públicas o privadas, individuales o colectivas.


El Ciudadano y la Ciudadanía como objeto de la transformación

Sin lugar a dudas es necesario plantear que cualquier iniciativa de orden territorial encaminada a definirse como política pública, apunta a la ciudadanía, como el eje central de cualquier proceso de ordenamiento e intervención sobre el suelo. Desde la condición de este proceso colectivo y por ende social, que intermedia las relaciones entre lo tangible y lo intangible del territorio, deben construirse los instrumentos de planificación, ejecución, financiación y control de los planes de ordenamiento territorial que se encaminen a la cualificación de la vida de los habitantes, a la equidad territorial y a la sostenibilidad social y ambiental.

La definición de una política pública territorial con condiciones de equidad, justicia, libertad, competitividad y sostenibilidad social y ambiental, debe considerar dos premisas: Por un lado, la implementación de instrumentos de planificación y ordenamiento soportados en acuerdos sociales y saldos pedagógicos, que definan pactos ciudadanos orientados a la configuración de un Modelo de Ciudad y de Ciudadanía, que posibilite la construcción de un territorio con condiciones de equidad, sostenibilidad y calidades espaciales. Estos principios deben acompañarse desde la condición técnica, de estudios interdisciplinares que sean capaces de comprender el territorio como un escenario dinámico, en transformación continua y como parte de un proceso de construcción social y cultural con un significado en sí mismo, y con re-significaciones, inclusive del imaginario de la ciudad ideal, generadas a partir de la apropiación de los ciudadanos.

Por otro lado, la construcción de planes de ordenamiento y desarrollo territorial entendidos como políticas públicas, debe proponer la definición de los lineamientos conceptuales del modelo de ciudad y de Ciudadanía deseado desde su condición de integralidad, además de apostarle a instrumentarlos, con el objetivo de desatar, desde la institucionalidad y la misma ciudadanía, procesos legibles, sencillos, prácticos y viables, en cuanto a su función de ordenar, gestionar y actuar sobre el suelo.

Planear y actuar son procesos simultáneos del modelo de actuación del proyecto urbano, que como instrumento de gestión operativa permite identificar en el territorio acciones puntuales como parte de un plan de ejecuciones, que servirán a la apuesta institucional para el desarrollo de la Ciudad, enmarcados siempre en políticas públicas de mayor aliento.


Criterios para definir una política del desarrollo territorial, como principio de equilibrio del paisaje urbano y natural

La Ciudad Compacta mirada desde el borde que define la relación de lo urbano y lo rural.

El modelo lógico para el desarrollo de la Ciudad y el territorio, es apostarle a construir sobre el suelo construido, tanto aquel realizado desde la Ciudad formal, como el consolidado a través de los años de manera informal. Esta apuesta permitirá aprovechar el valor de la infraestructura instalada, preservar el valor de su paisaje y dar mayor eficiencia al suelo urbanizado desde su aprovechamiento y usos.

Este principio loable, que plantea apostarle al modelo de Ciudad Compacta, debe ser consecuente con los instrumentos de planificación, gestión, ejecución y control del territorio en los ámbitos urbanos, sociales, económicos y ambientales; desde los cuales se plantea que el modelo debe partir de establecer políticas de borde claras y consecuentes, que medien entre lo rural y lo urbano, más allá de la formulación de una línea endémica que pretende marcar la división del territorio continuo.

Estos territorios enfrentan problemáticas asociadas al territorio de ‘frontera’, en donde se concretan constantemente procesos de ocupación formales e informales, derivados de iniciativas tanto públicas como privadas, que dan al traste con las características del modelo de ciudad compacta planteado; casos que son consecuencia de la falta de control y la incapacidad de definir políticas e instrumentos de gestión que se evidencien estos territorios y les den valor, generando renta al suelo de borde, y por consiguiente, brindando las herramientas para su conservación integral.


Construir sobre la Ciudad Construida, en el ámbito del territorio Urbano.

Los instrumentos de ordenamiento y planificación del territorio, deben concebirse desde dos ámbitos de actuación; el primero de ellos referido a la planificación e intervención sobre el territorio construido, con sus atributos y defectos, lo que implica la definición de normas coherentes con su contexto y sus problemáticas; disponiendo de instrumentos normativos adaptables y ajustables a las realidades vigentes, en especial aquellas que se presentan en los territorios ocupados de forma ilegal, en donde no es viable aplicar instrumentos normativos o procesos de intervención propios de la ciudad formal. Procesos de este tipo van en contra del valor de ese paisaje urbano y destruyen los tejidos sociales y culturales arraigados en el territorio.

El segundo, y sin lugar a dudas el más explícito y claro en la formulación de los planes de ordenamiento, es aquel que propone la manera de construir la ciudad ideal, apoyándose en la norma como atributo único para lograrlo. Es en este ámbito de la planificación y el ordenamiento del territorio, en donde se desequilibran las acciones, pues de una u otra forma, se deja el resultado del territorio a modelos matemáticos y restrictivos que pretenden construir desde preceptos genéricos, territorios diversos y contrastantes.

Es necesario que en el marco de la definición de las políticas, los componentes y los programas, los instrumentos de planificación definan lineamientos y criterios de reordenamiento e intervención para los sistemas naturales urbanos y rurales, y desde lo construido, para los sistemas de Movilidad, Espacio Público, Equipamientos y de Vivienda y Hábitat. De ahí la necesidad de plantear la resolución sistémica de estos, y disponerlos en el territorio como elementos estructurantes y ordenadores que se conectan y necesitan unos de otros.

De la ordenación de estos sistemas y su modelo de planificación, se definirán líneas estratégicas en las que la identificación de Proyectos y Sub-proyectos puedan ser objeto de gestión y operación en el territorio.


Criterios y componentes de la Política Publica para el Ordenamiento del Territorio

Avanzar hacia la configuración urbana de la Ciudad, debe partir de la definición de estrategias de acción, que fortalezcan el ejercicio ciudadano como eje articulador del proceso de planificación y actuación en el territorio. Estas estrategias deben permitir la comprensión de la ciudad de forma integral y proponer a partir de esta metodología, acciones sistémicas que se materialicen como políticas públicas y guíen el desarrollo y la construcción de Ciudad.


ÁMBITO ASOCIADO AL MEDIO AMBIENTE URBANO


Políticas Públicas asociadas al Medio Ambiente Urbano

La Ciudad como territorio urbano agota paulatinamente el espacio natural, albergando cada vez más gran cantidad de Ciudadanos, algunas veces de manera formal y otras bajo procesos de informalidad.

Esta condición en la que la Ciudad se convierte en un factor depredador de las condiciones naturales del paisaje como consecuencia de la salvaje búsqueda de suelo para construir y habitar, casi siempre de manera precaria, hace pensar en un camino sin retorno en términos de nuestra propia viabilidad como pobladores, ya que es necesario repensar los modelos de ocupación del territorio urbano.

Esta condición de re-habitar la ciudad y re-construir el paisaje natural desde la artificialidad de la Ciudad construida, debe estar desprovista de posturas nostálgicas y de remembranzas epidérmicas; este principio de recuperación del paisaje natural compromete nuestra sostenibilidad no sólo ambiental sino social; y debe partir del acuerdo ciudadano y la concreción de políticas tendientes a reordenar el suelo urbano y rural, y generar a través de estos, modelos de actuación que conviertan el territorio urbano en el paisaje equilibrado que da lugar a una arquitectura consecuente con estas políticas.


Políticas Públicas asociadas al proceso de ocupación del límite urbano en pro de la conservación de los valores ambientales.

El límite urbano exige la necesidad de asumir una política pública decidida y coherente, que defina estrategias de intervención para el reordenamiento y la ocupación del territorio con principios de preservación y fortalecimiento de las condiciones ambientales y sociales del mismo.

Estas políticas deben estar enmarcadas en una metodología de actuación que medie entre las realidades de lo social, la preservación ambiental, y la diversidad de características de ocupación en lo físico espacial, garantizando la sostenibilidad del suelo urbano y rural desde la concepción de un borde dinámico, con valor y renta, y evidente para la Ciudad, que de hecho, lo convierte en un borde viable como suelo ‘urbanizable’ entendiendo este concepto no necesariamente como hecho construido.


Políticas Públicas asociadas a la Movilidad como construcción de Equidad

Los sistemas de movilidad y transporte público son los componentes construidos más relevantes en la estructuración y ordenamiento del territorio, estos determinan la conectividad entre cada una de sus partes y por consiguiente, la jerarquía en términos de relaciones de distancia, usos y eficiencia, definiendo los valores funcionales de cada territorio, su capilaridad, la cobertura y el soporte de comunicación de los ciudadanos que dotan finalmente de competitividad un territorio.

Los sistemas de movilidad y transporte son un instrumento necesario para el ordenamiento y la estructuración del suelo urbano formal, este componente es fundamental para estructurar una política pública que defina Proyectos Urbanos orientados a intervenir en el reordenamiento del suelo, producto del crecimiento informal, especialmente en áreas de borde.

Actuaciones desde la movilidad y el transporte permiten ordenar y estructurar el suelo urbanizado, además de conectarlo al suelo formal evidenciando estos territorios e integrándolos a las dinámicas de la Ciudad, reduciendo los costos asociados a habitar y acceder a la ciudad para los más pobres, bajo los principios de equidad territorial.


Políticas públicas asociadas a la concepción del Espacio Público como espacio para el encuentro y el acuerdo Ciudadano

El espacio público es el espacio que configura la esencia vital de la Ciudad, en este se construyen los valores de la ciudadanía y es el escenario que permite el acuerdo y desacuerdo civil, permite la construcción del Estado y el ejercicio de valores en el marco de la democracia, en todas sus dimensiones.

Es ahí donde están implícitas las manifestaciones culturales que caracterizan una población, y por ende, este componente estructurante de la ciudad, debe encaminarse a la generación de un sistema de espacios públicos en cada escala territorial, que permita de forma abierta y democrática, la construcción de espacios de encuentro donde predominen las estéticas de su habitar, más allá de la arquitecturas que le componen.

Es necesario entonces plantear la necesidad de construir políticas públicas, en torno a la responsabilidad del Estado, para configurar espacios que permitan construir relaciones entre los ciudadanos en todos los niveles y dispongan escenarios que conforman el verdadero valor de la Ciudad, aportando a la configuración del colectivo como máxima expresión de la vida social.

Políticas asociadas a la Vivienda y Hábitat, como principio de construcción de Ciudad

Los tejidos residenciales ocupan más del 70% de los territorios de la Ciudad, configuran el espacio doméstico de los ciudadanos y generan condiciones de habitabilidad de mayor valor en el territorio.

En ciudades en vía de desarrollo, los tejidos informales ocupan gran parte del porcentaje construido de la Ciudad y se emplazan normalmente en su borde. Esta condición se transforma periódicamente dejando a su paso territorios acompañados por precariedades urbanas dada la ausencia de políticas que asuman el valor real de la vivienda como estructura de conformación ciudadana y hábitat.

Las políticas públicas sobre Vivienda y Hábitat de nuestros países, se reducen exclusivamente a indicadores de déficit cuantitativos, por lo tanto, la respuesta siempre estará dada por la capacidad de los entes territoriales de dar soluciones a un porcentaje de la población; respuestas desprovistas de valores sociales y culturales que se emplazan en la mayoría de los casos sobre los bordes urbanos, desconfigurando los principios de los modelos de Ciudad compacta apostados en los planes de ordenamiento territorial de nuestras ciudades.

Esta condición hace necesario plantear desde el Estado y los entes territoriales, políticas encaminadas a resolver el problema de la vivienda de forma integral, apostando a procesos de renovación urbana en las áreas centrales de la Ciudad, en la que su capacidad de soporte instalada le permite mayor eficiencia; definiendo programas integrales de hábitat sobre las periferias en donde se construya Ciudad y territorios continuos, articulados a las dinámicas sociales y culturales que no generen territorios invisibles, y consolidando áreas de crecimiento informal donde se aprovechen sus atributos sociales para fortalecer sus tejidos culturales.

Conclusión

Soñar, pensar, planificar, configurar y construir la ciudad como una política pública, es un compromiso público y un interés de los ciudadanos, este es un paso necesario para continuar en la búsqueda de esa Ciudad deseada, que si bien no es perfecta, sí es Ciudadana.

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